Semana passada, o deputado Federal Eduardo Bolsonaro, filho do presidente da República e líder do Partido Social Liberal - PSL na Câmara dos Deputados, o partido "ainda" do chefe do Poder Executivo e a segunda maior bancada da Casa, anunciou, numa entrevista à jornalista Leda Nagle, o seguinte: "Se a esquerda radicalizar a esse ponto, 'a gente' vai precisar ter uma resposta. E uma resposta ela pode ser via um novo AI-5, pode ser via uma legislação aprovada através de plebiscito como ocorreu na Itália, alguma resposta vai ter que ser dada".

A declaração, proferida fora do recinto do Congresso Nacional, parecia falar mais pelo Poder Executivo do que pelo Legislativo, pois não tratava sobre absolutamente nada que compete à Câmara dos Deputados, à luz do art. 51 da Constituição.

Iniciativas de segurança pública para conter eventuais protestos violentos são da inteira competência do Poder Executivo. Ao se valer do "a gente", o parlamentar, líder do PSL na Câmara e filho do presidente da República, dividiu com o grande público ideias de medidas de força a serem adotadas pelo Executivo. Não foi uma opinião, nem uma palavra, muito menos um voto. Foi o anúncio de ações concretas.

Tanto que não tardou para que o general do Exército, Augusto Heleno, ministro chefe do Gabinete de Segurança Institucional – GSI, encampasse a determinação do líder: "Se falou [em AI-5], tem que estudar como vai fazer, como vai conduzir"1.

Depois, ambas autoridades deram o dito pelo não dito, mas a medida anunciada foi grave demais para ser reputada como sendo apenas uma brincadeira.

Líder algum fala só por si. É da natureza do conceito de liderança a legítima expectativa de falar e agir em nome dos liderados. Ao se expressar por suas "opiniões, palavras e votos", o líder de um partido, ou de uma bancada, diversamente dos parlamentares em geral, leva uma mensagem coletiva, seja ela da maioria, da minoria, do governo, da oposição ou, como é o caso, do partido do presidente da República.

A Constituição reconheceu a importância dos líderes partidários e conferiu-lhes atribuições não extensíveis a todos os parlamentares. Os incisos IV e V do art. 89 dispõem que participam do Conselho da República: "IV - os líderes da maioria e da minoria na Câmara dos Deputados; V - os líderes da maioria e da minoria no Senado Federal".

Não é só. As graves medidas previstas no "sistema constitucional das crises" são o estado de defesa e o estado de sítio. O art. 140 dispõe: "A Mesa do Congresso Nacional, ouvidos 'os líderes partidários', designará Comissão composta de cinco de seus membros para acompanhar e fiscalizar a execução das medidas referentes ao estado de defesa e ao estado de sítio". Percebam que os líderes partidários participam.

A mesma deferência é conferida pelo Regimento Interno da Câmara dos Deputados. O Capítulo IV trata "Dos Líderes". Segundo o art. 9º, "os deputados são agrupados por representações partidárias ou de Blocos Parlamentares, cabendo-lhes escolher o Líder quando a representação atender os requisitos estabelecidos no § 3º do art. 17 da Constituição Federal". Vale ser sensível à associação que o Regimento Interno da Câmara faz entre o líder partidário e o art. 17 da Constituição.

Aos líderes, assim como ocorre com o presidente da Câmara, há a elevação de competências casada com o incremento de vedações. Segundo o § 5º do art. 9º do Regimento, "os Líderes e Vice-Líderes não poderão integrar a Mesa". Os seis incisos do art. 10 trazem prerrogativas aplicáveis exclusivamente ao líder partidário. Ei-las:

"Art. 10. O Líder, além de outras atribuições regimentais, tem as seguintes prerrogativas: I - fazer uso da palavra, nos termos do art. 66, §§ 1º e 3º, combinado com o art. 89;

II - inscrever membros da bancada para o horário destinado às Comunicações Parlamentares;

III - participar, pessoalmente ou por intermédio dos seus Vice-Líderes, dos trabalhos de qualquer Comissão de que não seja membro, sem direito a voto, mas podendo encaminhar a votação ou requerer verificação desta;

IV - encaminhar a votação de qualquer proposição sujeita à deliberação do Plenário, para orientar sua bancada, por tempo não superior a um minuto;

V - registrar os candidatos do Partido ou Bloco Parlamentar para concorrer aos cargos da Mesa, e atender ao que dispõe o inciso III do art. 8º;

VI - indicar à Mesa os membros da bancada para compor as Comissões, e, a qualquer tempo, substituí-los."

Essa robusta normatização da liderança partidária2 e a sua conformação com a Constituição fizeram com que o pleno do Supremo Tribunal Federal, no mandado de segurança 24.831, de relatoria do ministro Celso de Mello (DJ 4.8.2006), reafirmasse o caráter marcadamente constitucional das maiorias e minorias parlamentares.

Nesse importante precedente, constatou-se que "a maioria legislativa, mediante deliberada inércia de seus líderes na indicação de membros para compor determinada Comissão Parlamentar de Inquérito, não pode frustrar o exercício, pelos grupos minoritários que atuam no Congresso Nacional, do direito público subjetivo que lhes é assegurado pelo art. 58, § 3º, da Constituição e que lhes confere a prerrogativa de ver efetivamente instaurada a investigação parlamentar em torno de fato determinado e por período certo"3. Os líderes partidários encontram direitos e deveres na própria Constituição. Esse é o racional que guiou essa histórica decisão.

Ao se tratar do líder do governo ou do líder do partido do presidente da República, mais do que representar o partido, ele representa o próprio Poder Executivo no âmbito do Poder Legislativo. Suas "opiniões, palavras e votos" se confundem com os anúncios de medidas do Executivo. Como sabemos, o Congresso Nacional foi dotado de poderes para conter qualquer forma de abuso governamental. Pelo art. 51, X da Constituição, compete à Câmara dos Deputados "fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta".

Mas até onde pode ir a imunidade material de líder de partido – especialmente o do presidente da República – que, em entrevista fora do recinto do Parlamento, anuncia articulações junto ao Poder Executivo para a implementação, se preciso for, de medidas assemelhadas ao Ato Institucional n. 5, de 1968?

O art. 53 da Constituição diz o seguinte: "Os deputados e senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos".

A interpretação que o STF confere a esse dispositivo é a de que as opiniões, palavras e votos, nas instalações do Congresso Nacional, estão integralmente protegidas. Quando fora do recinto, seria necessário realizar um juízo de valor sobre se as opiniões e palavras estavam relacionadas ao exercício do mandato parlamentar4. Qualquer que seja a teleologia dessa imunidade, ela se submete à preservação da democracia.

O art. 1º da Constituição dispõe que "a República Federativa do Brasil (...) constitui-se em 'Estado Democrático de Direito'". O inciso XLIV do art. 5º, por sua vez, diz: "constitui crime inafiançável e imprescritível a ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o 'Estado Democrático'". Já o art. 91 dispõe: "o Conselho de Defesa Nacional é órgão de consulta do Presidente da República nos assuntos relacionados com a soberania nacional e a defesa do 'Estado democrático'".

São três comandos reafirmando o "Estado Democrático". A Constituição também realça o "regime democrático". Quando disciplina o Ministério Público, no art. 127, confere-lhe como uma das suas missões institucionais "a defesa do 'regime democrático'". O mesmo com a Defensoria Pública que, segundo o art. 134, é "expressão e instrumento do 'regime democrático'". O art. 34, VII, "a", dispõe que "a União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais: a) forma republicana, sistema representativo e 'regime democrático'". Antes, o "Estado democrático". Agora, o "regime democrático".

Versa também sobre as "instituições democráticas". No inciso I do art. 23, "é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das 'instituições democráticas' e conservar o patrimônio público". O art. 90, II diz competir "ao Conselho da República pronunciar-se sobre as questões relevantes para a estabilidade das 'instituições democráticas'".

A leitura demonstra que para sempre seremos um "Estado Democrático", num "regime democrático", governados por "instituições democráticas". Qualquer opção fora desse esquadro corresponderia ao desmantelamento da nossa ordem constitucional.

Mas há muito mais. A Constituição conforma a liberdade partidária ao respeito a determinados bens. Segundo o art. 17, "é livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana".

Os partidos podem nascer ("criação"), se desenvolver ("fusão" e "incorporação") e morrer ("extinção"). Todavia, a vida partidária há de se pautar pelo resguardo dos bens acima. Poderia um líder, no desempenho da função, por suas opiniões, palavras e votos, agir amalgamado com ideias e ideais que violam a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais da pessoa humana?

O art. 17 limita o exercício da imunidade parlamentar do líder partidário. E esse é o comando constitucional invocado pelo art. 9º do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, ao dispor sobre os líderes. Logo, a compreensão do comando do art. 53 é a de que "os deputados e senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos", desde que, quando ocupantes da função de líderes partidários, resguardem "a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais da pessoa humana". Senão, nada feito.

Essa imunidade material também há de ser lida em sintonia com o § 4º do art. 60 da Constituição, que impede a deliberação sobre o que tenda a abolir: "I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais". São as cláusulas pétreas5.

Conhecendo e interpretando o art. 53 da Constituição (imunidade parlamentar material) em sintonia com os artigos 17 (líderes partidários) e 60, § 4º (parlamentares em deliberação), fica claro que não há imunidade que assegure ao líder partidário promover ou articular medidas assemelhadas ao Ato Institucional nº 5.

O AI-5, se analisado pela lupa da Constituição de 1988, é inconstitucional "de Deus a Virgílio Távora". O art. 2º, por exemplo, dispunha: "O presidente da República poderá decretar o recesso do Congresso Nacional, das Assembléias Legislativas e das Câmaras de Vereadores, por Ato Complementar, em estado de sitio ou fora dele, só voltando os mesmos a funcionar quando convocados pelo Presidente da República".

Decretar o recesso do Congresso Nacional e se revestir do poder de legislar em todas as matérias legislativas (§ 1º do art. 2º) é uma violação à separação dos poderes, ao Estado democrático, ao Regime Democrático e às Instituições Democráticas.

O art. 3º dispõe que "o presidente da República, no interesse nacional, poderá decretar a intervenção nos Estados e municípios, sem as limitações previstas na Constituição". Ocorre que a "forma federativa de Estado" é uma das cláusulas pétreas cujo esvaziamento não pode ser objeto de deliberação parlamentar.

Segundo o art. 4º do AI-5, "no interesse de preservar a Revolução, o presidente da República, ouvido o Conselho de Segurança Nacional, e sem as limitações previstas na Constituição, poderá suspender os direitos políticos de quaisquer cidadãos pelo prazo de 10 anos e cassar mandatos eletivos federais, estaduais e municipais". Atualmente, o inciso II do § 4º do art. 60 traz como cláusula pétrea "o voto direto, secreto, universal e periódico", direito fundamental da pessoa humana protegido pelo art. 17.

O art. 6º dizia: "Ficam suspensas as garantias constitucionais ou legais de: vitaliciedade, inamovibilidade e estabilidade, bem como a de exercício em funções por prazo certo". O art. 11: "Excluem-se de qualquer apreciação judicial todos os atos praticados de acordo com este Ato institucional e seus Atos Complementares, bem como os respectivos efeitos". Foi o apocalipse do Poder Judiciário independente.

Por fim: "Art. 5º. Fica suspensa a garantia de habeas corpus, nos casos de crimes políticos, contra a segurança nacional, a ordem econômica e social e a economia popular". Uma violação tanto à cláusula pétrea dos direitos e garantias fundamentais como ao resguardo, pelos partidos políticos, dos "direitos fundamentais da pessoa humana".

Anunciar, numa entrevista externa, na condição de líder do partido do presidente da República, com o suporte ulterior de um ministro de Estado, que está sendo considerada a adoção de medidas assemelhadas ao AI-5 é um tipo de violência ao Parlamento e à democracia constitucional ensejadora da quebra do compromisso feito no ato de posse como deputado federal, que é o seguinte: "Prometo manter, defender e cumprir a Constituição, observar as leis, promover o bem geral do povo brasileiro e sustentar a união, a integridade e a independência do Brasil"6.

No STF, a ministra Cármen Lúcia, no referendo da cautelar concedida na arguição de descumprimento de preceito fundamental n. 548, lembrou a fala de Ulisses Guimarães, em 5 de outubro de 1988: "traidor da constituição é traidor da pátria". Para a ministra, "a má interpretação ou a agressão aos direitos fundamentais que formam o núcleo essencial da própria Constituição é uma forma de trair a Constituição e o próprio Brasil7.

Sabedor dessas traições, o Poder Legislativo reclama permanentes explicações do Poder Executivo. Segundo o art. 50 da Constituição, a "Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada"8.

Liderança se conquista após a batalha do tempo, fruto de empenho sincero. Líderes devem, pelo exemplo, inspirar e abrir caminhos. Têm o dever de, como dizia Abraham Lincoln, animar em nós os anjos bons da nossa natureza. Liderança verdadeira não se compra, não se ganha de presente nem pode ser uma espécie de prêmio de consolação. Conquista-se em razão da respeitabilidade granjeada junto aos liderados. É coisa séria, muito séria. Por isso, ela precisa, no Parlamento, ser exercida com decoro. Essa é uma determinação do inciso II do art. 55 da Constituição e o seu § 1º.

No exercício da liderança, falhando os homens – e eles falham muito -, que as instituições democráticas, à luz da Constituição, cumpram o seu destino, corringindo-os.

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1 Em Uol: AI-5: Tem que estudar como fazer, diz general Heleno sobre fala de Eduardo.

2 O Título IV do Regimento Interno do Senado Federal trata "Dos Blocos Parlamentares, da Maioria, da Minoria e das Lideranças". Já o Título II do Regimento Comum cuida "Dos Líderes".

3 Intervieram nesse mandado de segurança a líder do bloco parlamentar de apoio ao governo no Senado Federal, senadora Ideli Salvatti; o líder do Partido Trabalhista Brasileiro – PTB, senador Duciomar Gomes da Costa e o líder do Partido Socialista Brasileiro - PSB, João Capiberibe.

4 Inq n. 3932 (min. Luiz Fux, 1ª Turma, DJe 9.9.2016): "(...) 13. In casu, (i) a entrevista concedida a veículo de imprensa não atrai a imunidade parlamentar, porquanto as manifestações se revelam estranhas ao exercício do mandato legislativo, ao afirmar que ‘não estupraria’ Deputada Federal porque ela 'não merece'; (ii) o fato de o parlamentar estar em seu gabinete no momento em que concedeu a entrevista é fato meramente acidental, já que não foi ali que se tornaram públicas as ofensas, mas sim através da imprensa e da internet; (...) 15. (i) A imunidade parlamentar incide quando as palavras tenham sido proferidas do recinto da Câmara dos Deputados: 'Despiciendo, nesse caso, perquirir sobre a pertinência entre o teor das afirmações supostamente contumeliosas e o exercício do mandato parlamentar' (Inq. 3814, 1ª Turma, min. Rosa Weber, DJE 21.10.2014). (ii) Os atos praticados em local distinto escapam à proteção da imunidade, quando as manifestações não guardem pertinência, por um nexo de causalidade, com o desempenho das funções do mandato parlamentar. recebo a denúncia pela prática, em tese, de incitação ao crime; e recebo parcialmente a queixa-crime, apenas quanto ao delito de injúria. Rejeito a Queixa-Crime quanto à imputação do crime de calúnia. (...)".

5 Tanto cabe aos congressistas esse controle da qualidade temática das medidas do Executivo anunciadas pelos líderes partidários do próprio governo que, sob a égide da Constituição de 1988, o min. Celso de Mello, no MS n. 21.642, anotou: "O controle de constitucionalidade tem por objeto lei ou emenda constitucional promulgada. Todavia, cabe ser exercido em caso de projeto de lei ou emenda constitucional quando a Constituição taxativamente veda sua apresentação ou a deliberação. Legitimidade ativa privativa dos membros do Congresso Nacional".

6 Cautelar no MS n. 25.579 (rel. p/acórdão min. Joaquim Barbosa, pleno, DJe 24.8.2007): "(...) 3. O membro do Congresso Nacional que se licencia do mandato para investir-se no cargo de Ministro de Estado não perde os laços que o unem, organicamente, ao Parlamento (CF, art. 56, I). Conseqüentemente, continua a subsistir em seu favor a garantia constitucional da prerrogativa de foro em matéria penal (INQ-QO 777-3, min. Moreira Alves, DJ 1.10.1993), bem como a faculdade de optar pela remuneração do mandato (CF, art. 56, § 3º). Da mesma forma, ainda que licenciado, cumpre-lhe guardar estrita observância às vedações e incompatibilidades inerentes ao estatuto constitucional do congressista, assim como às exigências ético-jurídicas que a Constituição (CF, art. 55, § 1º) e os regimentos internos das casas legislativas estabelecem como elementos caracterizadores do decoro parlamentar. (...)".

7 Dia 31/10/2018, o STF referendou liminar concedida pela ministra Cármen Lúcia para assegurar a livre manifestação do pensamento e das ideias em universidades. A ADPF n. 548 foi ajuizada pela então procuradora-geral da república, Raquel Dodge, contra decisões de juízes eleitorais que determinaram a busca e a apreensão de panfletos e materiais de campanha eleitoral em universidades federais e estaduais. As medidas teriam como fundamento a legislação eleitoral, na parte que veda a veiculação de propaganda de qualquer natureza em prédios e outros bens públicos (art. 37 da lei 9.504/1997).

8 O § 2º do mesmo art. 50 da Constituição diz que "as Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão encaminhar pedidos escritos de informações a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo, importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o não - atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestação de informações falsas". O inciso X do art. 51 diz competir à Câmara dos Deputados "fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta". Por fim, o art. 58, § 2º: "Às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe: III - convocar ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições".

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Saul Tourinho Leal

Saul Tourinho Leal é advogado em Brasília e doutor em Direito Constitucional pela PUC/SP. Foi premiado com a bolsa Vice-Chancellor Fellowship pela Universidade de Pretória, para pós-doutorado. Foi assessor na Corte Constitucional sul-africana e presidiu o Comitê para Relações com a África do Sul, do Conselho Federal da OAB, tendo sido premiado com o Troféu de Mérito da Advocacia Raymundo Faoro. Entre 2018 e 2019, assessorou a vice-presidência da Suprema Corte de Israel. Sua tese "direito à felicidade" tem sido utilizada pelo Supremo Tribunal Federal na concretização de direitos fundamentais de minorias da sociedade.