Desde a definitiva cisão entre o Estado e a propriedade, o fenômeno da tributação passou a ser medida inevitável à manutenção do poder público. Após o deslocamento da propriedade para fora do patrimônio estatal, passou-se a mais fundamentalmente depender das receitas denominadas derivadas, as quais são, em grande parte, constituídas por recursos tributários.

É certo, porém, que esse poder conferido ao Estado de instituir tributos e exigir o seu pagamento por seus cidadãos não se dá ilimitadamente. Se assim fosse, ter-se-ia uma situação de insegurança dos particulares diante de tamanho poder estatal. Como decorrência de um Estado Constitucional e Democrático de Direito - que impõe limites não apenas aos cidadãos, mas também ao poder público -, a atuação tributária estatal apenas é legítima se enquadrada nos limites estabelecidos pelo ordenamento jurídico. Tem-se, assim, como exemplo dessas limitações, os princípios tributários (como os elencados no art. 150 do texto constitucional) e as imunidades tributárias (previstas no art. 150, VI, da CRFB/88). Alguns desses princípios, aliás, decorrem da proteção jurídica da previsibilidade e da confiança do cidadão, isto é, de sua segurança, como são os casos dos princípios da irretroatividade, da legalidade, da anterioridade anual e nonagesimal. De todo modo, em linhas gerais, essas limitações, juntamente com as outras disposições constitucionais tributárias e com os demais atos normativos que regem a matéria, compõem o que comumente se denomina de sistema tributário nacional.

Por outro lado, em uma acepção mais abrangente e mais adequada às preocupações que um Estado Democrático de Direito deve ter, tem se construído o conceito de matriz tributária, que, resumidamente, pode ser definido como "as escolhas feitas em um determinado momento histórico no campo da ação social, no que diz respeito ao fenômeno tributário"¹. Tal referencial teórico apresenta uma interpretação mais adequada do fenômeno tributário em geral, já que considera não apenas as normas e institutos que regem a relação jurídico-tributária, mas também as consequências - fiscais e extrafiscais - das escolhas político-legislativas sobre a tributação.

É sob tal perspectiva teórica que os textos veiculados nesta coluna têm se apresentado, buscando evidenciar algumas distorções e iniquidades da matriz tributária brasileira. Em especial, destaca-se um forte caráter regressivo, isto é, cidadãos de menor renda contribuem mais do que aqueles de maior renda, fato que se expressa em grande medida pela forte tributação sobre o consumo, em desrespeito a postulados constitucionais como o da capacidade contributiva e o da justiça social.

Nesse mesmo contexto teórico, mas sob outro viés, o presente texto pretende lançar luz sobre outra origem de possíveis iniquidades nas políticas de tributação adotadas no Brasil: as distorções do federalismo fiscal. Em uma breve e direta anunciação, a matriz tributária brasileira tem se estruturado de forma bastante centralizada no ente federal, em prejuízo aos entes federativos menores - apesar de juridicamente iguais -, em verdadeiro desacordo às premissas constitucionais de um federalismo de cooperação.

A forma federalista de Estado adotada pela Constituição de 1988 estrutura-se em nosso país a partir da proclamação da república em 1889 e do subsequente texto constitucional de 1891. Fundado em raízes históricas que remontam ao período de elaboração da Constituição dos Estados Unidos de 1787, o federalismo desenvolve-se mundo afora sob diversos modelos distintos, conforme a realidade político-social na qual se estruturará, mantendo sempre, entretanto, alguns traços básicos comuns que lhe dão identidade: a existência de entes federados distintos e juridicamente iguais; as prerrogativas do autogoverno, auto-organização e autoadministração atribuídas aos entes federativos; a repartição de competências legislativas e administrativas; além da divisão das receitas públicas.

Com efeito, como em outra oportunidade já se afirmou, "dentro dessas definições mínimas, traço importante que também deve ser destacado diz respeito à divisão constitucional de recursos financeiros", já que "o orçamento dos entes federados e a aplicação das receitas que lhes competem são questões diretamente ligadas ao desempenho da autonomia de cada um deles e de suas prerrogativas atribuídas pelo regime federativo"². Não há como se assegurar a autonomia, a auto-organização e o autogoverno sem que sejam garantidos recursos econômico-financeiros que subsidiem a concretização das decisões autonomamente tomadas. E isso não é peculiaridade do direito tributário ou financeiro, mas senão premissa básica que mesmo na vida cotidiana sem dificuldade se constata.

É ínsito a tal forma de estado que a unidade política conviva com a possibilidade de diversidade de organização local e regional, conciliando os diversos interesses e realidades existentes em cada ente federado. Não se trata, porém, de estrutura estática, pelo que a organização da arquitetura institucional e a interação entre as forças políticas oscilam em movimentos pendulares, ora em direção à centralização, ora em direção à descentralização, o que implica uma maior ou menor autonomia local diante da unidade nacional.

Mais recentemente, porém, tem-se notado uma tendência centralizadora na repartição das competências constitucionais entre os entes federativos, as quais se concentram junto ao ente federal. Para tal fenômeno, se apontam duas razões principais: a própria engenharia constitucional brasileira (privilegiando, por exemplo, competências privativas e exclusivas da União em detrimento de competências concorrentes - arts. 21 a 24 da CRFB/88); e a postura interpretativa comumente adotada no momento de aplicação do direito (e aqui se refere especialmente ao Supremo Tribunal Federal, como guardião da Constituição), a qual tradicionalmente se inclina à prevalência das ações federais unitárias em detrimento das iniciativas locais. É dizer: apesar de se afirmar a existência de um federalismo de cooperação, no qual os entes autônomos cooperam igualmente para a realização dos objetivos constitucionais, a realidade brasileira tem se aproximado muito mais de um federalismo de integração, expressão que se atribui a Alfredo Buzaid³, cunhada em uma realidade distante da democracia que hoje afirmamos ter.

No âmbito tributário, essa tendência centralizadora se revela pelo fortalecimento das receitas percebidas pela União e uma maior dependência dos entes menores em relação aos repasses federais de recursos financeiros. De modo mais direto, nota-se a proliferação de contribuições - forma tributária de criação quase que exclusiva da União e que, em regra, não integra a discriminação constitucional de composição dos Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios -; o reflexo negativo de políticas exonerativas federais nos valores repassados aos mencionados Fundos de Participação - montantes que, a rigor, representam receitas originárias e de titularidade inicial dos respectivos entes federativos, nos termos dos artigos 159 e seguintes da CRFB/88; a eternização da sempre temporária Desvinculação de Receitas da União (DRU). A partir de tal realidade, especialmente em relação aos Estados e municípios de menor arrecadação tributária e diminuta capacidade financeira, exsurge um cenário de dependência para com o ente central, pelo qual se agravam as desigualdades sociais regionais (muitas vezes decorrentes de razões geográficas, climáticas e sociais, por exemplo), imprimindo mais essa distorção à matriz tributária brasileira.

Não bastasse, o instrumento constitucional dos Fundos de Participação, idealizados para que fossem supridas tais necessidades, tem sofrido sucessivas debilitações, pelas quais as enunciadas distorções se intensificam. Nesse sentido, destaca-se, por exemplo, o recente julgamento do RE 705.423 pelo Supremo Tribunal Federal, em que se assentou como tese conclusiva ser constitucional a "concessão regular de incentivos, benefícios e isenções fiscais relativos ao Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados por parte da União em relação ao Fundo de Participação de Municípios e respectivas quotas devidas às Municipalidades". Prejudica-se os entes federativos sob duas frentes: de um lado, o ente federal aumenta a percepção de recursos financeiros por meio das contribuições tributárias, cuja criação a Constituição lhe reserva; de outro, concede diversos benefícios fiscais em relação aos impostos de sua competência, acarretando em decréscimo direto da arrecadação dos entes federativos menores.

Sucessivamente, bloqueada a via das transferências constitucionais obrigatórias, resta aos entes federados menores o pedregoso caminho das transferências voluntárias, em que é maior o espaço de discricionariedade política e negociação, o que acaba servindo de meio à imposição de severas restrições e condicionamentos por parte do ente central, representando, uma vez mais, novo mecanismo de diminuição do exercício da autonomia dos entes locais/regionais. Por meio de tal distorção federativo-tributária, permite-se a maior influência da União na realização das políticas públicas dos entes subnacionais e de sua atividade tributária e financeira.

Note-se que, dentre outros fatores, a situação de desigualdade econômico-financeira entre os entes federativos na obtenção de receitas públicas tem se mostrado atualmente evidente diante do grave cenário de crise dos Estados, por exemplo, que os conduz a uma maior dependência em relação à União, na contramão dos fundamentos teóricos do federalismo. Contrariamente, porém, as competências e os serviços públicos que devem ser realizados pelos Estados-membros e pelo Municípios não são reduzidos, atingindo-se uma desproporção entre as atividades estatais e os necessários recursos financeiros que as subsidiam.

É necessário ter-se em conta a noção de que os direitos têm custos⁴ e que, ante à escassez de recursos e a infinitude das necessidades, há que se prezar por uma maior eficácia alocativa, não apenas de forma a privilegiar as classes sociais menos favorecidas, mas também que busque uma maior proporcionalidade e equidade na distribuição dos recursos públicos entre os entes federados. Não que a mera existência de mais recursos destinados aos entes subnacionais necessariamente implica em uma maior eficácia alocativa; mas trata-se de distorção a ser corrigida. É que também as determinações jurídicas de uma sociedade possuem fortes influências sobre as transformações sociais e econômicas que ali se passam, determinações dentre as quais se incluem as teorias e políticas de tributação adotadas por uma nação e as consequências dessas escolhas na formação de sua matriz tributária.

Ao se primar por escolhas que conduzem a uma maior centralização dos recursos públicos e da determinação das políticas públicas, perde-se a oportunidade de privilegiar iniciativas locais que poderiam ser úteis não só a problemas decorrentes das peculiaridades regionais (já que não se pode conferir tratamento igual a problemas e realidades diferentes), mas que também poderiam funcionar como verdadeiros laboratórios democrático-institucionais de soluções possivelmente servíveis aos problemas nacionais. Nesse sentido, colaciona-se a lição de Daniel Sarmento e Cláudio Pereira de Souza Neto:

"Ao invés de assumir os riscos envolvidos nas grandes apostas de reforma global das instituições nacionais, como tem sido feito, talvez seja melhor experimentá-las no plano local de governo. A aplicação de novas ideias ou arranjos políticos em algum estado ou município precursor pode servir como teste. É claro que muitas experiências podem dar errado, mas os riscos para a sociedade são menores do que quando se pretende realizar reformar nacionais de um só golpe. Não por outra razão, o Juiz Louis Brandeis, da Suprema Corte norteamericana, chamou os governos estaduais de 'laboratórios da democracia': 'É um dos felizes incidentes do sistema federal que um único e corajoso Estado possa, se os seus cidadãos escolherem, servir de laboratório; e tentar experimentos econômicos e sociais sem risco para o resto do país'."

É preciso, portanto, revistar a estruturação das vertentes fiscais e financeiras do pacto federativo, buscando conferir maior descentralização à percepção de recursos públicos, privilegiando os entes subnacionais e o pluralismo político, erigido como fundamento da República Federativa do Brasil (art. 1º, V, da CRFB/88). É necessário voltar o pêndulo federalista em direção aos entes subnacionais, de forma a possibilitar o exercício direto, autônomo e efetivamente independente de sua autonomia, sob pena de subversão do próprio modelo federalista. Trata-se de mais uma distorção enunciada na matriz tributária brasileira, sobre a qual pretende-se ter lançado alguma luz.

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1 GASSEN, Valcir. Matriz tributária brasileira: uma perspectiva para pensar o Estado, a Constituição e a Tributação no Brasil. In: GASSEN, Valcir (org.). Equidade e Eficiência da Matriz Tributária Brasileira: Diálogos sobre Estado, Constituição e Direito Tributário. Brasília: Consulex, 2012, p. 32.

2 ARABI, Abhner Youssif Mota. Desdobramentos Financeiros do Federalismo Fiscal: participação no resultado da exploração de petróleo e o bônus de assinatura. In: GOMES, Marcus Lívio; ALVES, Raquel de Andrade Vieira; ARABI, Abhner Youssif Mota. Direito Financeiro e Jurisdição Constitucional. Curitiba: Juruá, 2016, pp. 13/14.

3 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. O estado federal brasileiro. In: Revista da Faculdade de Direito (USP), v. LXXVII, p. 1, 1982.

4 HOLMES, Stephen; SUNSTEIN, Cass. The cost of rights: why liberty depends on taxes. New York/London: W. W. Norton & Company, 1999.

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Abhner Youssif Mota Arabi é assessor de ministro do STF. Autor do livro: "A Tensão Institucional entre Judiciário e Legislativo: controle de constitucionalidade, diálogo e a legitimidade da atuação do Supremo Tribunal Federal"; coordenador da obra "Direito Financeiro e Jurisdição Constitucional" e autor de diversos capítulos de livro e artigos jurídicos.