A PEC 45/19 altera o Sistema Tributário Nacional no intuito de promover a ampla reforma no modelo brasileiro de tributação de bens e serviços, através da substituição de cinco tributos atuais por um único Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). As mudanças sugeridas no texto constitucional têm como referência a proposta de Reforma Tributária desenvolvida pelo Centro de Cidadania Fiscal, apresentada pelo Deputado Federal Baleia Rossi (MDB/SP). 

A PEC 45/19 propõe a criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS): a base da proposta é a substituição de cinco tributos atuais – PIS, COFINS, IPI, ICMS e ISS – por um único imposto, denominado Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). Por ela, o novo imposto incidirá sobre base ampla de bens, serviços e direitos, pois todas as utilidades destinadas ao consumo devem ser tributadas, e será cobrado em todas as etapas de produção e comercialização, independentemente da forma de organização da atividade, tendo em vista que será totalmente não-cumulativo. 

Além disso, a Reforma em tramitação na Câmara dos Deputados cria um imposto seletivo federal, que incidirá sobre bens e serviços cujo consumo se deseja desestimular. Sua incidência será monofásica, sendo a tributação realizada apenas em uma etapa do processo de produção e distribuição, e nas importações. A PEC não determina a forma de avaliação da seletividade, tampouco lista produtos a serem incluídos. O modelo atual da tributação sobre comércio exterior 

No atual regime jurídico,a  grosso modo, incidem sobre as operações de comércio exterior os impostos sobre importação (II) e exportação (IE); o imposto sobre circulação de mercadorias (ICMS) ou imposto sobre serviços (ISS), no que couber; o imposto sobre produtos industrializados (IPI) na revenda de produtos importados; contribuições ao PIS e a Cofinsimportação; Contribuição sobre Domínio Econômico (CIDE) nas operações de royalties; adicional do frete para renovação da marinha mercante (AFRMM); fora demais taxas. Assim como os bens nacionais, a natureza do fato tributável irá determinar quais tributos incidem em cada operação. 

Na exportação, não incidem tributos, exceto em alguns casos em que há a incidência do imposto de exportação, como sobre cigarros e armas, funcionando como um imposto seletivo. Assim, os tributos pagos nas fases anteriores da cadeia de produção podem ser ressarcidos ao exportador, desta maneira, a legislação veda a exportação de tributos. O regime especial tributário chamado REINTEGRA existe para permitir que os exportadores sejam ressarcidos de eventuais resíduos tributários existentes no custo dos produtos exportados. 

Nas importações, a incidência é ainda mais complexa, pois não somente envolve o imposto de importação, mas todos os demais sobre o comércio exterior. Por ser um fato econômico altamente tributado, as importações são o centro de diversos conflitos, desde a constitucionalidade da incidência do IPI sobre a revenda de bens importados até a recente condenação do Brasil na Organização Mundial do Comércio (OMC) pela concessão de redução de tributos para produtos nacionais. 

Além das dificuldades dos próprios tributos incidentes sobre operações de comércio, invariavelmente impactam a balança comercial brasileiras aquelas decorrentes do sistema tributário nacional como um todo, dotado de inúmeras normas que impõem obrigações tributárias, de possibilidades impraticáveis de apuração de crédito e inseguranças jurídicas. 

O impacto da reforma da PEC 45/19 sobre a tributação do comércio exterior 

Com a proposta de simplificação da carga tributária na unificação dos tributos sobre consumo por um imposto sobre valor agregado (IVA), surgem duas características significativas para o problema da tributação do comércio exterior. Em primeiro lugar, são cobrados no destino, de modo que o IBS é um imposto em que aquele que suporta o encargo é o consumidor final, nesse caso, no estrangeiro (que pagará o imposto de importação, conforme o caso).  

Em segundo lugar, a cada etapa que incide, este tributo gera crédito equivalente na cadeia tributária permitindo ao exportador ser ressarcido do imposto pago na etapa anterior da cadeia produtiva. Nesse modelo, o fisco tem total conhecimento e capacidade de gestão do montante de crédito acumulado o que permitirá que este ressarcimento ocorra de forma mais célere que hoje. 

Segundo a PEC 45/19, o IBS não onerará as exportações nem os investimentos, tendo em vista que contará com mecanismos para devolução ágil dos créditos acumulados pelos exportadores, o mesmo para o imposto pago na aquisição de bens de capital. Além disso, propõese que o IBS incida sobre qualquer operação de importação, tanto para consumo final quanto insumo. Quanto à alíquota, ela será uniforme para todos os bens, serviços ou direitos. 

Assim como ocorre nas exportações, o IBS desonera as importações, na medida em que o encargo é passado ao destino. Isto significa que o imposto incidirá sobre todas as importações realizadas no País, porém resultará em créditos ao importador.  

Se o IBS for bem estruturado, as exportações e os investimentos são totalmente desonerados, enquanto as importações são tributadas de forma equivalente à produção nacional. Isto faz com que o imposto seja efetivamente um tributo incidente sobre o consumo, ainda que cobrado ao longo da cadeia de produção e circulação. 

O princípio do destino, pelo qual nas transações entre países (ou entre estados, em uma federação) o imposto pertencerá integralmente ao país (estado) de destino, é uma das características essenciais do IBS. Aliás, a tributação no destino é essencial para que o IBS seja um imposto sobre o consumo e não sobre a produção.  

Cumpre observar, ainda, os efeitos da proposta sobre a Zona Franca de Manaus (ZFM) e demais zonas de Resultado de imagem para comércio exteriortributação favorecida. A ZFM sofre forte impacto com os efeitos da Reforma Tributária e, entre analistas, já se anuncia sua extinção, devido à natureza do IBS. Ocorre que os principais atrativos da ZFM são os incentivos sobre o IPI e o ICMS. Com o novo tributo, estes impostos serão unificados e passarão a ser cobrados com a alíquota correspondente ao estado de destino dos bens. Portanto, as mercadorias produzidas nesta região não seriam tributadas com base nas reduções tributárias locais, mas dos estados finais do bem, e o mesmo ocorreria sobre os insumos ingressos pela região. 

Próximos passos da Reforma na Câmara dos Deputados 

Em abril de 2019, o Deputado Baleia Rossi (MDB-SP) apresentou a proposta de emenda à constituição (PEC) 45/19 ao Plenário da Câmara dos Deputados. A proposta foi analisada pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ) quanto à sua admissibilidade, tendo sido aprovado o parecer apresentado pelo Deputado João Roma (PRB/BA), designado como relator.  

Uma vez aprovado o parecer, o presidente da Câmara determinou, em 17 de junho de 2019, a criação de uma Comissão Especial para a análise do conteúdo da PEC, encerrando a tramitação da proposta na CCJ. Atualmente, a proposta aguarda a instalação da Comissão Temporária, para posterior votação em plenário. 

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t*Gabriela Rosa integra a área de Assessoria Tributária da BMJ Consultores Associados.

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